另一方面又通过人民制宪的政治行动，为成文宪法赋予价值和功能。

只有在事权划分的格局上， 才能实现公安机关上下级之间的良性互动。根据地的经验对后来公安管理体制的形成产生了深刻的影响。

比如， 尤小文根据当前犯罪的流动性、跨区域性不断增大的趋势， 以及以块为主应对上的捉襟见肘， 推导出刑事执法权， 尤其是经济犯罪侦查权应当属于中央事权。15而且， 正如‘分权化威权主义所指出的那样， 垄断的人事权赋予了高层政府在地方层面落实自身意愿的强控制力， 高层政府的介入能够更快、更有效地纠正地方政府行为。[39]参见陈占旭：《关于深化公安管理体制改革的思考》， 载《公安研究》2003年第7期。但是， 以块为主在实际运行中又存在过度干预与能力不足的问题。而地方政府治理权的增强， 又常常表现为各行其是， 偏离失控， 对权威体制的中央核心产生威胁。

4 这与当前中央与地方国家机构职权划分如出一辙， 简直就是一个缩影。法律学者应当关心的是， 为什么那些合理的、行之有效的非正式方式不能法治化?沿着这样的思考路径， 我们不难发现， 地方立法的空间一直是狭窄的， 即便是《立法法》 (2015年修正) 第72条普遍授予了设区的市的地方立法权， 可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规， 但是， 一旦从事具体立法， 便会发现中央立法无处不在， 那么， 如何把握不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触呢?比如， 在道路交通安全法规范体系之中， 为地方立法找寻电动自行车、老年代步车、残疾人车辆的治理空间， 便会顿感困惑与局促。因此，他们借用行政法的正当性原则，包括程序性参与和透明度、说明理由、国内当局的审查43等来论述其实施的可能性。

由于民主目的论作祟，这一阶段一般被视作原型民族国家，成为不具备独立研究意义，且终将随着新式民族国家的到来而被取代的过渡阶段。而本文的这场追溯也并不是没有现实关切的，因为它旨在解释中国在晚清以来的巨大变局。26Franklin H. Giddings， Democracy and Empire， London： The Macmillan Company， 1900. 27Partha Chatterjee， Empires， Nations， Peoples： The Imperial Prerogative and Colonial Exceptions， Thesis Eleven， Issue 139， 2017， p. 89. 28L. C. Green and Olive P. Dickason， The Law of Nations and the New World， Edmonton： The University of Alberta Press， 1989. 29同注12，第72—84页。国际法的宪法化方案试图全面超越传统的民族国家宪法理论框架，在民族国家之外将宪法概念化，发展国际（全球）宪法。

③在这里，国家（state）是一个非人格性的中立概念，④它指涉一整套的国家建制。（一）国际法与殖民帝国的内外之别 在《大地的法》中，施米特（Carl Schmitt）将殖民问题纳入欧洲公法背景中，揭示了欧洲民族国家建设的二元主题。

尽管共和主义作为城邦国家的理论起源，和民族国家的思想谱系仍有一定出入，但这并不妨碍二者作为向下的精神运动的相同本质。【注释】 ①比较典型的是［美］简·伯班克、弗雷德里克·库珀：《世界帝国史：权力与差异政治》，柴彬译，北京：商务印书馆2017年版，尤其是该书最后一章的讨论。对于民族国家之外的宪法理论，西方学界大致发展出国际法的宪法化、全球行政法、社会宪法理论三种方案。如此就形成了詹姆斯·塔利（James Tully）所言的现代宪政主义的一致性帝国，在这里，一个出身同质文化的‘主权人民经由一番审慎协商的程序建立了一部宪法。

13［德］格林：《现代宪法的诞生、运作和前景》，刘刚译，北京：法律出版社2010年版，第21页。法国人首先通过博丹（Jean Bodin）的主权理论，将一个谋求生存和秩序的政治意志从中世纪的法学约束中突破出来，然后通过主权和国王的结合，将政治体的生存和统一、国王的个人性和王国的公共性、人文主义和政治神学拢在一起。BS Chimni， International Institutions Today： An Imperial Global State in the Making， European Journal of International Law， Vol. 15， 2004， pp. 1-37. 49J. Habermas， Does the Constitutionalization of International Law Still Have a Chance？ in J. Habermas， The Divided West， pp. 113-193. 【作者简介】 孔元：清华大学人文与社会科学高等研究所（Kong Yuan， Tsinghua Institute for Advanced Study in Humanities and Social Sciences） 进入专题： 民族国家 成文宪法 条约关系宪法化 全球宪法 。1992年《马斯特里赫特条约》的签订正式拉开了欧洲政治一体化的序幕，但几乎与此同时，围绕欧洲未来的可能形式分化出联邦论和民族国家论（疑欧论）两种立场。

从而，宪法政治困在民族国家之中，宪法政治成为帝国之殇。27在16世纪欧洲殖民政治的逻辑中，美洲大陆的原住民因为未开化而成为文明世界之外的野蛮人，他们不享有国际法上的主权主体资格，而只能成为殖民政治的对象。

由于帝国实验的失败，欧洲不得不借助合纵连横的联盟体系维持脆弱的平衡，随着实力的此消彼长和周期性的战争，欧洲永久和平成为梦呓，民族国家成为欧洲一统无法逾越的障碍。也正因为如此，波考克将其和自然法理学视为并列的两种欧洲思想传统，在他看来，共和主义对于政治的理解是审慎的、人文主义的，它对政治的表达方式是古典的混合政体理论。

⑥但通过把握文艺复兴这个欧洲现代性的时间节点，他们无疑都有对于欧洲民族国家认同和来源的自我理解。24［法］伏尔泰：《路易十四时代》，吴模信等译，北京：商务印书馆1997年版，第12页。在通过煤钢共同体等形式的结合，完成打造欧洲统一市场的任务后，寻求更紧密结合的意识使欧洲人再次试图跨越政治和文化的界限，通过欧盟的整合来塑造共同的价值，并建立实现这些价值和政策的制度。前者体现在美国《独立宣言》和法国《人权和公民权宣言》对于人的自然权利为神圣权利的确认。19 三、构造帝国的国际法及其局限 根据以上理解，世界历史就演变为随着各种古老帝国解体，原帝国境内的各个族群通过制宪运动开创国家建设的历史，帝国和民族国家成为两种互相对立、无法兼容的政治制度。在其倡导者看来，私人化和全球化导致了全球社会的碎片化，产生了多个相互独立的社会子系统和沟通过程，这些子系统的扩张倾向以及由此导致的对人权的侵犯，发展出基本权利的横向效力问题，这是传统的以民族国家为中心的宪法政治和各种国际法宪法化运动所无法处理的。

伴随着特朗普成为美国总统，以及汹涌澎湃的欧洲右翼运动，欧美民众通过反对贸易自由化、仇视国际精英来表达自己的愤怒，全球化似乎退回到了它的起点，民族国家重新成为欧美政治新的期待。而斯金纳更多是将公民自由视为从暴政统治中解脱出来的手段，并不强调它所隐含的自我实现的人类目的。

通过追溯西方民族国家和宪法政治的生成，本文试图阐述这种以同质人民／民族为政治前提的政治想象，使其无法处理多元性和差异性的帝国问题。2005年《欧盟宪法条约》被法国和荷兰两国否决，无疑验证了后者悲观主义的立场。

成文宪法，不管是契约意义上的，还是决断意义上的，成为新的神圣崇拜，⑩它内在的政治性对人民的呼唤，发展出一种不断要求以公民名义出场表达政治意愿的政治宪法观，而它内在的去政治性也一直试图通过官僚系统和政治建制的运作，以法律的名义不断消解主权者出场的可能。42 全球行政法的方案比较节制，其倡导者可能认识到条约宪法化的步子太大，而现实的国际规制又不可或缺，故而寻求全球行政法作为替代性方案。

②本文试图将这种反思精神延伸到法学领域，通过对西方宪法和国际法的理论线索的梳理，揭示民族国家范式的缺陷和不足，并在此基础上将帝国这个隐秘的主题揭露出来。与此同时，为了缓冲民族国家叙事对自己的冲击，三种方案都不约而同地将人权视为自己的核心，以呈现较高规范性和价值性，47这使得它们吸纳了民族国家秩序下自由宪法政治的部分观念，并成功将其溢出民族国家的边界。就各个权力机关关系而言，这种观点通常奉行司法节制原则，它们的非民选身份使其不具备充分的民主性，因而国会应占据更主动位置。这种跨国的权力运作已经远远超出民族国家秩序下的权力产生方式，论证这些权力运行方式的正当性就需要超出传统宪法政治的理论框架。

也就是说，在一个理性真理的民族国家之前，业已存在一个历史文化的民族国家，它由于王政和民政的高度混同，私法和公法的高度重合而不具备后世民族国家完全的公共性，在那里，国家，不论是政治认同意义上的，还是政府治理意义上的，都高度依赖于国王自己的身体。哈贝马斯49再次为我们提供了线索。

这一被学界称为早期近代的历史时期，是欧洲大一统的罗马基督教帝国意识开始瓦解的关键阶段，也是地方性民族意识的形成阶段，这一时期的政治和法律思想线索集中反映在文艺复兴和宗教改革之中，并通过各种地方化王国和城邦对该知识遗产的挪用和转化服务于自己的国家化目的。37其倡导者挑战宪法秩序对于人民的先定预设，认为条约同样构成宪法化的依据，38随着条约成为新政治实体的法律基础，缔约国放弃决定文本的原初权力，并授予新实体进行行动的权威，因此它起源上是条约，本质上是宪法。

就对人民通过政治行动决定关切自身政治事务而言，这种立场明显吸收了共和主义的思想遗产，并将其纳入成文宪法的规范框架之内。四、结语：超越民族国家的宪法政治 通过将欧洲现代宪法理论的生成放置在欧洲从帝国向民族国家转型的历史进程中，本文首先证明了这种宪法理论的民族国家背景。

【内容提要】 当下的中西宪法理论，都是以民族国家为政治前提的，它一方面将世界历史建构为一个从帝国向民族国家的单向运动，进而将政治共同体建构在高度同质的人民想象之中。按照这种理解，民族国家成为互相承认、形式平等的国际法主体，从而在一个新的结构下形成基督教世界的文明共同体。前者引发的革命海啸最终引发诸如神圣罗马帝国、奥匈帝国、奥斯曼土耳其帝国等古老帝国的解体，后者则是包括法国在内的各种王政的垮台。⑨而根据后一种理解，人类结成政治体的前提仍然在于不可让予的自然权利，主要指财产权，成立政府的目的是为了确保这些权利，就此而言，成文宪法本身包含了无法被个人意志或整体意志所否定的神圣条款，而捍卫这些权利和条款，使其免于多数人意志的暴政，就成为司法机关的神圣职责。

在两次世界大战之后，欧洲最终接受民族国家的基本原则，并试图基于条约政治来建设欧洲统一体。Martin Loughlin， What is Constitutionalisation？ in Petra Dobner and Martin Loughlin（eds.）， The Twilight of Constitutionalism？， pp. 19-23. 48Petra Dobner， More Law， Less Democracy？ Democracy and Transnational Constitutionalism， in Petra Dobner and Martin Loughlin （eds.）， The Twilight of Constitutionalism？， pp. 141-161。

全球宪法理论的倡导者们再也无法回避民主赤字的难题，这个在其批评者看来由国际官僚和全球社会共同组成的非神圣同盟，48最终因其对民主政治合法性的隐秘的颠覆遭遇了一场滑铁卢，从而为全球化的未来蒙上了厚厚的一层阴霾。同时，波考克和斯金纳在对共和主义思想传统的认识上也有差异。

正是他敏锐捕捉到随着苏联瓦解，美国成为唯一的超级大国，世界政治可能沦为一个超级大国借助空洞的道德主义理想而为所欲为的野蛮政治，因此，结合欧洲的现实，通过将国际关系法治化，并通过法来驯服权力成为欧洲唯一可能提供的替代方案，也是欧洲通过整合以便获得和其他帝国体系进行竞争的资格和能力的唯一方式。借助前者，英法等国塑造出牢固的民族认同。